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近期，环保总局对淮河、海河、黄河、长江及重点湖泊进行了专项检查。从检查的情况看，违法排污问题十分突出：11个省区的126个工业园区中，有110个存在违规审批、越权审批星空体育官方网站、降低环评等级和“三同时”不落实等环境违法问题，占抽查总数的87.3%；75家城镇污水处理厂中，有38家存在运转不正常、处理不达标或停运的现象，占抽查总数的50.6%；529家企业中，有234家企业存在环境违法行为，占抽查总数的44.2%。
例如安徽省芜湖经济技术开发区107家企业中，只有49家企业经过环保部门的审批；建成投产的76家企业只有16家通过了“三同时”验收；开发区内大部分企业从未缴纳过排污费和超标排污费；企业污染治理设施不正常运行，超标排污，并存在严重偷排现象。
但是，众多企业违法违规排污、一些环保部门日常监管不力等问题，绝不是一次“限批”可以扫清的。国家环保总局也清楚这并非良策。国家环保总局副局长潘岳说，宏观调控的有效手段，取决于各部门的联合行动，取决于地方政府和企业的观念转变，取决于地方环保部门和总局的齐心合力。否则，“限批”只能起一时之效而不能收长久之功。从更深的层面来讲，“限批”只是环境监管部门行政权力的最大化使用而已。
中国污染现状的根本改变，中国环境问题的最终解决，不在于一个部门的几次执法和几项新政策，而在于体制与法律的真正改革，在于公众监督力量的真正形成，在于市场的全面参与。
目前，在环保领域“执法者违法”的现象、一些人的腐败行为确实存在，使得本来就困难重重的环保工作雪上加霜。国家环保总局人士说，环保系统不依法履行职责，徇私枉法、玩忽职守等违法违纪行为不同程度地存在。少数地方的环境执法部门形同虚设，甚至应付上级检查，为违法排污者通风报信、弄虚作假。
观察近几年的媒体报道可以看出，环保部门官员落马已经不是新闻。从2001年山西省孝义市原环保局局长贪污公款案和河北省石家庄市原环保局局长受贿案，到2004年湖南省浏阳市原环保局腐败窝案和2005年浙江省环保局腐败窝案，涉案人员数量也逐年增加，有从个别犯案向“窝案”发展的趋势。
国家行政学院公共行政教研部主任竹立家撰文分析说，环保局本来是为建设项目设置“环保门槛”的行政手段，但一些官员为了个人利益或部门利益，竟把环保局变成了使“环境污染”合法化的一个环节，一些地方环保部门腐败已经成为我国环保政策落实不到位的一个重要原因，使政府政策和法律法规在执行过程中大打折扣。
一位多年从事环保工作的专家告诉《?望》新闻周刊，环境影响评估报告书（表）要由具备相应资质的环评单位出具，而且必须经过环保部门审批，这就给了一些人腐败的机会。一些环保部门项目审批工作人员在向具有环评资质的单位介绍环评业务的过程中，收受环评业务承揽单位的贿赂；一些项目审批工作人员在项目审批过程中收受申报单位的贿赂。
更为令人担忧的是，一些坚持程序、严格执法的地方环保部门则处境尴尬。究其原因，在于某些地方政府降低环保“门槛”招商引资、默许辖区内不符合国家产业政策的“十五小”和“新五小”企业存在等。甚至出台一些“土政策”，如挂牌“重点保护企业”、“企业清净日”、“检查预通知”等，限制和阻挠环境执法。
据了解，在4.5万人的环境执法队伍中，有3.8万人在县(区)一级，而目前地方环保局都是“块块”编制，各地环保部门归属地方政府领导，经费也依托于地方财政，当地的财政状况和对环保的认识程度决定了环保部门的作为。
《?望》新闻周刊记者在近两年的采访中了解到，基层环保部门普遍存在“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的情况，有的地方甚至用“挪位子”、“摘帽子”相威胁，干扰环保执法。此外，环保机构不健全、缺资金、人员少、环境监测设备不足等问题，也使多数基层环保部门疲于奔命，很难承担日益加重的工作压力。
在不久前举行的环保系统电视电话会议上，国家环保总局局长也强烈抨击了个别地方制定“土政策”为环境违法企业“保驾护航”的行为。“一些地方制定了自己的‘土政策’，纵容环境违法行为，成为‘水泼不进，针扎不进’的环保‘死角’。”
说：“可以这样说，在相当一部分地区，党中央、国务院对环保工作的要求没有落到实处，没有落实到各个工作环节。”
针对这些问题，一些专家学者、国际组织已经提出了环保总局“升格为部”、实行垂直管理等解决方案。
此外，这些地方政府、企业、环保部门之所以对严峻的环境形势漠然视之，有效的环境问责制一直没有建立是原因之一。
近25年来，每一个“五年计划”的经济指标都能超额完成，惟独环保指标折扣不断，人为因素是主要原因。但在以往环境污染案件处罚中，却很少处罚责任人，这也给了一些人冷漠的“机会”。
特别是在党中央、国务院三令五申之下，一些地方政府仍然不顾区域、流域环境承载能力已逼近底线，盲目追求GDP增长，甚至牺牲国家利益和公众健康换取极少数人的特殊利益。
由此可见，政绩观的改变单靠宣传教育是不够的，必须有强有力的约束机制，那就是官员环保考核问责机制。潘岳说，国家环保总局将强烈建议监察等部门继续加大加重对区域流域重大环境违法行为的处罚。
实际上，这项工作已在进行当中。国家环保总局有关部门负责人说：“监察部和国家环保总局已经联合发布了我国第一部关于环境保护处分方面的专门规章——《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，使惩处环境保护违法违纪行为、环保问责到‘人’有了明确的、操作性强的法律依据。”
有关人士表示，暂行规定明显地加大了对国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员有环境保护违法违纪行为的惩处力度，加重了他们在环境保护中的责任星空体育官方网站。
环保部门的整顿也在进行之中。在上任后不久，便对环境影响评价工作向全社会作出了廉洁自律等七项承诺。他表示，要通过内部监督、行业监督、系统监督、社会监督，保障承诺的兑现。一旦发现问题，无论涉及到谁都要严肃查处，绝不姑息迁就。
从制度体系上看，我国原来只注重对建设项目开展环境影响评价，但建设项目只处于整个决策链(战略、政策、规划星空体育官方网站、计划、项目)的末端，建设项目环评只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。
长期以来的只重项目、不重规划、战略，造成了诸多棘手的遗留问题。我国化工石化行业存在的严重的布局性环境风险就是一个明显的例子。
松花江水污染事件后，国家环保总局启动了全国化工石化项目环境风险大排查。结果显示，总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45%为重大风险源星空体育官方网站。
潘岳表示，我国化工石化行业存在着严重的布局性环境风险，是突发性水环境污染事故激增的根本原因。这些环境风险，是过去数十年中因产业布局不合理累积而成的，无法在短时间内彻底解决，只能通过加强环境安全防范措施，调整产业结构逐步予以补救。
2003年9月1日，《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）正式实施。这部姗姗来迟的法律，确定了规划环评的地位，明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价，这是对我国环境影响评价制度的重大完善。国家环保总局有关人士说，《环评法》是我国环境立法上的一块里程碑，就在于它实现了从项目监督到规划监督的拓展，回应了宏观层面的可持续发展思路。
但是，这部被环保人士寄予厚望的《环评法》的出台，依然无法改变目前环保“执法难”星空体育官方网站、“违法成本低、守法成本高”的问题。
从现行环保法律法规上看，尽管我国环境保护法规不少，但无论是《环境保护法》还是《环评法》等，都普遍存在着原则性和倡导性内容多、可操作性差、处罚力度弱等问题，在很大程度上是所谓的“软”法。
比如，按照《环评法》，对违法擅自开工的建设项目，最高罚款限额仅为20万元。在2005年声势浩大的“环保风暴”中，三峡溪洛渡水电站等违规项目最终也只被罚款20元万元。
潘岳对媒体表示，从第一次环评执法到现在，我们可以凭借的法律依据始终只有一部，就是《环评法》，也没有任何改变。我们仍旧没有权力关停违法企业，仍旧不能罚款超过20万元，仍旧只能“建议”相关部门对渎职或违法的官员进行处理。
据悉，环保法律法规体系目前正在完善之中。关于立法规划，中央已经制定了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》，以加大对违法行为处罚力度为突破口，以增强立法可操作性为关键，以落实政府环境责任为重点，力争通过10年的努力，形成覆盖环境保护各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境法规体系。
今年5月，中国适时启动了环境宏观战略研究。全国政协副主席、中国工程院院长、中国环境宏观战略研究项目领导小组组长徐匡迪表示，这一研究项目将在总结环保经验、教训的基础上，根据我国目前环境保护的现状，分析未来经济增长、人口增加、城市化、能源消耗、交通发展等活动可能产生的环境问题，提出我国环境保护的宏观战略构想，加快推进经济增长方式转变，实现经济社会与环境保护协调发展。
今年6月，针对一些地区空间布局混乱、产业结构不合理等积重难返的问题，由来自经济、社会、环境、资源等领域的共39位院士和学者组成的环保总局战略环评专家咨询委员会正式成立。
据了解，战略环评专家咨询委员会将首先对天津滨海新区、成渝经济区、广西北部湾地区、福建海峡西岸经济区等重点区域的产业布局问题以及石化、化工、有色、建材等重点行业的有序发展问题进行深入研究，分析其“十五”以来的投资、能耗、排污、治污等情况，预测其发展前景，使环境保护能力积极介入，超前谋划。
针对“限批”和“停止审批”的权宜之策，潘岳明言，“限批”和“停止审批”力度再大，也属于行政手段。有行政手段“不稳定”“阶段性”“易于权力寻租”等天生弱点。要想从根本解决问题，还要同时结合公众的监督和市场的力量。市场能克服行政手段“阶段性”“不稳定”的弱点，公众的监督则能够抑制“权力寻租”。所以，从此次“流域限批”开始，环保总局融入了市场机制和公众参与。
公众参与的环境后督察和后评估机制也是关键点之一。目前，缺少足够的监察力量是企业非法排污“一查就关、一走就开”屡禁不止的主因之一。在环保部门日常监察力量不足、一些地方工作不力的情况下，引入公众力量是一种有效手段。
据了解，从此次“流域限批”开始，环保总局对责令停产整顿的污染企业将定期进行督察，对于通过环评审批的企业是否兑现环保承诺进行抽查评估。建立有效的环保后督察制度要求有一支强大的环境监察力量，需要国家对环保执法评估机制的更大投入，也需动员社会公众的广泛参与。公众作为环境最大的利益相关者，最有动力去监督各相关部门和企业是否履行了环境义务。
提供公众参与平台的有关工作也在进行之中。2006年2月，国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确了征求公众意见的时间和期限，要求建设单位必须在环评文件报送审查之前，征求公众意见的期限不能少于10日。今年4月25日，潘岳宣布《环境信息公开办法（试行）》将从2008年5月1日起正式施行。这是继头一日国务院授权新华社发布《政府信息公开条例》之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。这将赋予民众合法知情权，形成广泛而强大的公众监督力量。
此外，今后将逐步建立全新的环境经济政策体系，结合行政与市场的力量来遏制污染恶化趋势。环保总局将和银监会在近期出台绿色信贷政策，未执行环评审批和验收的项目、未按环保审批要求落实环保措施，依法被环保部门查处的企业将不能得到各金融机构的信贷支持，已发贷款也将被追回。以此为开端，环保总局将联合更多部门在近年内研究出台绿色保险、绿色证券、绿色财税等一系列新政策。□